南方周末新版客户端

在这里,读懂中国

扫描二维码,立即下载

赌博破戒录漫画:怎么构建“既亲且清”的政商关系?

澳门赌博技巧 www.c12t.com.cn 作者:南方周末特约撰稿 樊盛涛

2018-06-21 19:33:44 来源:大参考

政商之间可能会进行合谋,这也是现在反复强调要建立亲清的政商关系的原因。(东方IC 徐竣/图)

(本文首发于2018年6月21日《南方周末》)

监管对象和监管者之间的合谋,也就是政府被俘获的现象非常普遍,可以归结为规制的悖论,需要动员社会的力量才能打破这个悖论。

40年来,从小岗村改革、个体户、乡镇企业,到引进外资、国企改革中的抓大放小,中国非公经济尤其民营经济步入了栉风沐雨、波澜壮阔的40年发展历程。

中央向地方放权,政府向市场主体放权,为市场带来了积极的活力,极大减少了交易成本,为民营经济创造了良好的制度环境。几次宪法修改,也相应强调了民营经济的重要性。2004年宪法修正案中,更是首次将私有财产权写入宪法,对私有产权的尊重和?;?,开始进入最高级。

在民营经济发展初期,由于土地、资金等大量资源都掌握在政府手中,一些审批权力直接决定着企业的发展乃至生死,在“双轨制”的改革路径下,一些企业家与政府部门和具体官员之间的关系,难免错综复杂;地方与地方之间,存在一定程度的竞争关系,“招商引资”一直是政府工作主要内容之一;国企改革与“国有资本流失”之间,也存在着较大张力。种种政经结构的特征,使中国的政商关系亟须优化。习近平总书记在十九大报告中提出的“构建亲清新型政商关系,促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”,正是针对这样一种政商格局而言。对中国政商关系的历史和未来,我们邀请武汉大学政治系唐皇凤教授谈一谈他的观察和分析。

“发展理念”下的政商共同体

南方周末:40年前,中国几乎是全盘的国有经济,今天,非公经济占GDP的比重超过60%,对税收和就业贡献率分别超过50%和80%。国有经济与非公经济,所有制不同,与政府的关系也有所不同。怎么看待这四十年政商关系的变化?

唐皇凤:中国的政商关系有它独立的背景。就政和商而言,政商关系是分层次的和多维度的。政,既有中央政府,又包括地方政府,甚至基层政府,各层级政府和商的关系不同,其产生的政商互动模式各异。不能简单地认为各级政府是高度一体的,其层次非常多,同样,当我们谈到商的时候,面对的对象也很复杂。

南方周末:具体谈民营经济和地方政府关系?

唐皇凤:计划经济时代,民营经济在国民经济当中的占比小,所以很少涉及和地方政府的关系问题。改革开放后,随着市场化改革逐步推进,资源开始得以自由流动,经济自主发展的空间不断拓展,民营经济在改革的浪潮中得到快速发展。总的来看,民营经济的高速发展确实和政府的扶持是密切相关的。

要理解中国的政商关系,有两个概念很重要,一是中国的市场化改革道路,是政府主导型的市场经济。从政府的性质和国家本质来讲,中国又是一个以发展为导向的国家,地方政府也就是发展型的。强调一点,一个国家和一个政府的主要目标决定了政府的本质,如果把经济发展视为首要目标,就证明它是发展型政府。我们国家从改革开放以来最大的政治就是实现现代化,而衡量现代化一个很重要的指标是经济发展的质量水平和成就。有此背景,政商间关系密切也就在情理之中了。

具体来说,企业的发展空间,甚至它内部治理结构和战略取向,都跟地方政府的产业规划和战略布局有着千丝万缕的联系。两者一定程度产生了双向依赖和双向庇护的关系,逐渐成为一个利益高度统一的共同体。

但共同体的形成也带来了很大的风险。企业本质是逐利,而政府有它自身很重要的公共角色,一旦政府深深地介入市场活动,成为市场中的主体,那么经济角色就很可能掩盖在政治上公共角色的扮演。经济功能在凸显,公共功能在淡化。带来的风险体现在很多方面。第一个问题是:经济建设和民生建设协调发展不够,导致“发展导向的偏差”。

第二个更大的问题是:政商之间可能会进行合谋,这也是现在反复强调要建立亲清的政商关系的原因,也就是说,政商之间不仅要亲密合作,而且要清廉。努力把损害公共利益的行为进行制度化的治理。

南方周末:发展型地方政府构筑了政府与支柱企业“荣辱与共”的关系,这和环保监管是否存在一定的冲突?

唐皇凤:就环境治理而言,需要考虑不同利益主体的成本收益比。比如对一个被管制的污染企业而言,它要面临很强的政策压力和社会压力,这是它治理污染的动力;但另一方面,治理污染成本高昂。对于企业来说,如果它能够通过其他方式减少相应的压力,那它不排污的激励就上升了。

对地方政府来说,面临的最大压力是政治压力,因为我们把环境污染防治作为三大攻坚战之一,中央政府给了足够大的压力。但不同地区有不同的价值优先排序,对经济相对落后的地区,它首先还是要保生存保运作,这是组织的首要本能。而对发达地区,它则脱离了这一阶段,有更多的独立性来选择产业发展,有更多的方式来选择如何进行污染治理,总体上自由选择的空间更大。所以,污染防治的效能和政商关系存在关联,但是不是最根本的因素还需要去反思。

南方周末:中央这些年逐步把食品安全、环境治理等民生目标加入到地方官员的政绩考核中,这种变化对地方的政商关系影响有多大?

唐皇凤:过往的一些改革还不充分,还未从整体上调权力结构,表面上有一些改革,在日益的强调某些重要部门的独立性。但这些部门和地方政府间还是有千丝万缕的联系,条块间虽然利益有分歧,但总体上他们还是一个利益的共同体。因为在政府内部,它还是一个熟人社会。

政府在民企发展中的具体作用

南方周末:回顾中国民营企业发展历史,您认为政府在其中起了哪些作用?

唐皇凤:第一个作用:在改革开放的初始阶段,市场主体不成熟,很长时间,地方政府成为竞争的主体,促进中国经济发展。在经济发展过程中,只要有竞争,就会有资源的更有效配置,这个过程中,地方政府充当市场的竞争主体是发挥了很重要的作用。

第二个作用因为市场主体在一开始很弱小,它需要有一种扶持性的力量??赡茉诤艹ひ欢问奔?,在中国的政商关系当中,政府承担了扶持之手的作用。因为在现代化的初级和起步阶段,核心的任务是要进行资源的动员,然后集中力量完成一些基础设施建设,而政府有很强的动员能力,所以在现代化的过程中,政府能有效地为社会提供公共品供给。例如水电网络、交通运输这样的公共品,对市场和企业发展都很重要。

最后,就是市场的健康发育离不开适当但有效的管制。遏制垄断和不正当竞争,惩罚欺诈等都需要政府相关部门的角色。国家能力决定了是否能对企业提供有效的管制。

但是政府在帮助民营企业发展的过程中,也带来一个很大的问题:比方说,不管在哪个国家,治理有待完善的政府都可能有两只手,一只叫掠夺之手,一只叫扶持之手。在混合经济体下,政府必然要发挥作用,问题是,要发挥什么作用?到底是掠夺之手还是扶持之手?麻烦在于,扶持之手和掠夺之手往往是共存的,边界很微妙,一旦缺乏外部强大的制约力量,就有可能成为掠夺之手。治理不够完善的政府,也可能自利。

南方周末:这种双向关系会对民生有什么具体影响?

唐皇凤:这种双向的关系在一定程度上是一种互相依赖和互利共生的关系。当然会对民生发展有影响,但不仅仅是影响民生的发展,最重要的是,就市场秩序而言,它影响竞争的公平性程度和发展资源的有效配置。

监管俘获:权力碎片化与政商关系

南方周末:政府和企业之间这种共同体的关系,可能在未充分市场化的时期和地区更明显。地区间市场化程度的差异是否衍生出不同的政商关系模式?

唐皇凤:地区间的经济发展差异导致政商关系有区域差异,是客观事实。但要切断政商间的共生性庇护关系,需要一定的时间。因为在现代化的起步阶段,政商间有很强的利益相容性,即他们的目标是一样的,都是要寻求经济发展。

南方周末:在充分市场化地区,更提倡环境治理或其他公共目标,他们可能会在一定程度上淡化GDP追求,这和您说的政商的共同目标是不是有偏离?

唐皇凤:没有偏离,提倡是提倡,就实践而言,则有相当难度。有偏离是一种什么情况呢?比如某类明显的高污染企业,其发展目标和当地政府的产业政策、环保政策,抑或经济增长目标出现了一定程度上的偏离。

所以,不同企业和政府间的关系,还跟产业领域有关。比如和地方政府区域整体的发展,经济发展水平,和企业自身的产业性质、所有制性质,都有一定的关系。仅用一个笼统的政商关系模式来讲,很难。

南方周末:通常,有一定规模和实力的大企业,相比经济规模小的企业,对政府的议价能力更强,规模大的企业对地方政府的独立性是否更高一些呢?

唐皇凤:我们讲政商关系,不仅指本地企业和本地政府的关系,还和企业所在地的政府有关。现在大企业的所有权和经营权的分离,公司总部和分支结构间的关系很复杂。一个大规模的企业,所面临的政商关系涉及不同层级的政府。虽然相对于本地政府,它具有一定独立性。但相对更高层级政府,是否还能保持独立性呢?这就很难讲。根本的问题还是商,商后面是资本力量,资本具有高度的流动性。政的本质是权力,很大的一个特征是具有明显的空间边界性。资本高度的流动性可能突破政的边界。在目前中国的体制内,权力有很强空间的约束性和边界性,这是考虑政商关系一个很大的出发点。所以讨论政商关系是非常复杂的,要考虑现有的企业组织模式和管理体制,规模越大的企业分支结构越多,也对应着不同层级的政府,它们之间关系复杂,很难模式化。

南方周末:相对企业的产业政策等因素,对现有政商关系而言,政府的政策目标和国家制度结构可能仍是主要因素。在不同政府层级和部门的分割中,国家权力可能在一定程度上“碎片化”,这会如何影响政商关系?

唐皇凤:有一定的影响。具体来讲,在一定时期,在我们的权力体系中,条块间的分割是在一定程度上塑造了政商间的利益共生性。但形成这种利益共生性的根本原因,还是在于地方政府和企业之间具有共同利益,即他们的利益是兼容的,而不是相互排斥的。但在十八大以后,这种地方政府和企业间的利益共生性在逐渐弱化。

南方周末:在很多国家,“监管俘获”都是一个很常见的现象。

唐皇凤:监管对象和监管者之间的合谋,也就是政府被俘获的现象非常普遍,可以归结为规制的悖论。要想解决,必须加强社会监督,比如,环境污染最后的代价是所有的民生去承担,所以社会主体有很强烈的动机,要在监管过程中发挥作用。所以需要动员社会的力量才能打破这个悖论。而要破除这个悖论一定要引入更强大的第三方力量,社会舆论力量可能是一个很重要的发展方向。

法治:建构“亲”“清”政商关系

南方周末:舆论的作用,一是在某一个单独事件上的作用,再就是以个案推动制度建设了。就目前政商关系而言,如何做到“亲”“清”?

唐皇凤:首先亲清政商关系是一种理想模式,既是一种政策呼吁,也是一种价值倡导。要使这种理想的政策模式落地,需要解决宏观和微观两个层面的问题。

在宏观层面上,明确政府和市场的边界,政府管到什么地方,怎么管理?在资源配置过程中,政府起什么作用?政商关系的核心是资源配置,假如真的能落实市场在资源配置中起决定性作用,企业依附于政府的现象会少很多,有问题不是去找市长而是去找市场。

二、要完善领导干部的政绩考核方式,一直在讲,要摈弃GDP至上这种单一的考核模式。当然,不同地方的贯彻实施战略有时间上的先后,绝大部分地区,尤其是对中西部一些贫困地区而言,要实现治理理念转型还有一段很长的路要走。对这些地区的地方政府而言,进行经济发展和改善民生还是首当其冲的任务。不同的地方政府处在不同的历史发展阶段,要区别对待。

微观层面,核心的是要加强制度建设和机制建设,其中最重要的是引入社会监督。要引入外部监督,首要条件要做到过程公开透明。比如招投标、政府采购,投资过程要有高度开放性。

亲清政商关系的总体前提是,整个中国的治理过程是高度法治化、透明化和公开化的,要以民主法治建设来推进亲清的政商关系发展。

上一页1下一页
网络编辑: 刘小珊 责任编辑: 戴志勇

相关新闻

十一届三中全会前,改变中国的36天
有两个《于无声处》:一个是属于上海工人文化宫业余话剧队自己的话剧,另一个是走上中央工作会议...
40年后,改革开放再出发
行百里者半九十,改革开放这临门一脚,任务艰巨,新的一代人,任重道远。
评论0
继续阅读

824| 517| 251| 793| 246| 880| 493| 845| 387| 296|